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隨著民航業(yè)快速發(fā)展，尤其是“十三五”期間，各個機場投資力度加大，應(yīng)運而生的各項招標采購活動日益增多。國家、行業(yè)、地方、企業(yè)涉及招標的法律規(guī)章制度也越來越多。但招投標活動中存在的合規(guī)性問題也越來越多，除了招標人和招標代理機構(gòu)主觀惡意違規(guī)外，大部分是因運用法律法規(guī)不當而造成的。因此，近年來，招投標領(lǐng)域發(fā)生質(zhì)疑、投訴、紀檢方面的問題越來越多。一旦招標項目產(chǎn)生訴訟，將是一個攻堅戰(zhàn)，耗時耗力。一個失敗的招標項目，不但給機場生產(chǎn)運營帶來不利影響，也會對從業(yè)個人產(chǎn)生不良影響。從業(yè)十五載，招投標，想說愛你真的不是很容易。
如何確保合法合規(guī)是我們每個招標人都在思考的問題。一般來講，一個采購項目，首先需要判定是否屬于依法必須招標的范圍，應(yīng)該由哪個部門監(jiān)督管理，如何備案，然后才能判斷執(zhí)行什么程序，往往這項工作是最難的，盲目的啟動招標會產(chǎn)生很大的風(fēng)險。
招投標最早起源于英國二戰(zhàn)時期，我國最早于1902年采用招標比價（招標投標）方式承包工程。1980年，國務(wù)院《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，揭開了中國招標投標的新篇章。1999年8月30日九屆全國人大常委會審議通過了《招標投標法》，2000年1月1日正式施行，這是我國第一部規(guī)范公共采購和招標投標活動的專門法律，標志著我國招標投標制度進入了一個新的發(fā)展階段。2002年6月29日由全國人大常委會審議通過了《政府采購法》，自2003年1月1日起施行。近年來，法律法規(guī)越來越健全，行業(yè)分得越來越細，監(jiān)督管理的行政部門也越來越多，因此，合規(guī)性問題越發(fā)重要。
一、法律規(guī)章較多
國有企業(yè)的招投標工作，從范圍來講，執(zhí)行的采購招投標的相關(guān)法律法規(guī)主要包括國有企業(yè)、集團、行業(yè)和國家四個層面規(guī)章制度和法律法規(guī)。從民航來講，根據(jù)國家招法以及監(jiān)督職責(zé)分工，主要有《民航專業(yè)工程及貨物招投標辦法》和《關(guān)于明確民航機電產(chǎn)品國際招投標監(jiān)管工作有關(guān)問題的通知》。從國家來講，執(zhí)行《中華人民共和國招標投標法》，《招標投標法實施條例》等。我國目前的招標投標相關(guān)法律法規(guī)框架必須招標制度的規(guī)定有5個，分別是：建設(shè)項目招標方案核準制度的規(guī)定、招標公告發(fā)布制度的規(guī)定、評標及評標專家管理的規(guī)定、招標代理機構(gòu)資格管理的規(guī)定和招標投標行政監(jiān)督的規(guī)定。另外，國務(wù)院各相關(guān)部門結(jié)合本部門、本行業(yè)的特點和實際情況相應(yīng)制訂了專門的招投標管理的部門規(guī)章、規(guī)范性文件及政策性文件。部門規(guī)章，主要包括四大部分：一是發(fā)改委（系統(tǒng)）規(guī)章，二是與發(fā)改委規(guī)章類似的其他部委規(guī)章，三是商務(wù)部規(guī)章，四是財政部規(guī)章。
二、依法必須招標項目難以判定
《中華人民共和國招標投標法》（主席令第21號）第一章第三條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：
（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；
（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；
（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。
前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準。
上述提及的具體范圍和規(guī)模標準由發(fā)改委3號《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》進行了明確，但在具體操作中，對于項目的屬性判斷起來還是比較難。一般來講，只要使用國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金的，且達到規(guī)模標準的都應(yīng)該進行公開招標。但人們往往覺得針對的是工程項目，對于國有企業(yè)單獨投資的普通貨物或服務(wù)，比如普通燈具采購、辦公網(wǎng)絡(luò)改造，保潔外包服務(wù)，綠化養(yǎng)管外包等項目，判定起來就比較困難。
三、行政監(jiān)督部門難以界定
《中華人民共和國招標投標法》第七條招標投標活人應(yīng)當接受依法實施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分定。
國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知34號），明確“對于招投標過程（包括招標、投標、開標、評標、中標）中泄露保密資料、通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)責(zé)并受理投標人和其他利害關(guān)系人的投訴。”
民航局和建設(shè)部于2011年3月4日出臺《關(guān)于進一步明確民航建設(shè)工程招標管理和質(zhì)量監(jiān)督工作》進行分工。明確民航建設(shè)工程中民航專業(yè)工程的招投標管理和質(zhì)量監(jiān)督工作由民航局負責(zé)，民航建設(shè)工程中，航站樓、機務(wù)維修設(shè)施、貨運系統(tǒng)、油庫、航空食品廠等工程的土建和水、暖、電氣（不含民航專等設(shè)備安裝工程屬于非民航專業(yè)工程，其招投標管理和質(zhì)量監(jiān)督工作由縣級以人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門負責(zé)。對于機場單獨投資的普通貨物或服務(wù)類招標則行政監(jiān)督單位難以確定。
四、對招法認識不足
《招標投標法》的立法宗旨：為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量。往往大家存在兩種片面的理解：一是招投標活動僅是選擇某個投標人的一種形式；二是招投標的唯一目的就是防止腐敗。其實招投標制度是為合理分配招標、投標雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任建立的管理制度，加強招投標制度的建設(shè)是市場經(jīng)濟的要求。招標投標制度的作用主要體現(xiàn)在以下四個方面：
（1）通過招標投標提高經(jīng)濟效益和社會效益；
（2）通過招標投標提升企業(yè)競爭力；
（3）通過招標投標健全市場經(jīng)濟體系；
（4）通過招標投標打擊貪污腐敗。
五、招標程序時間性較嚴格
招標采購有一定的流程和時間：
資格預(yù)審文件或者招標文件的發(fā)售期不得少于5日；
依法必須進行招標的項目提交資格預(yù)審申請文件的時間，自資格預(yù)審文件停止發(fā)售之日起不得少于5日，提交投標文件的時間，自招標文件開始發(fā)售起不少于20天；
對文件提出澄清，招標人應(yīng)當在提交資格預(yù)審申請文件截止時間至少3日前，或者投標截止時間至少15日前。時間不足的應(yīng)延長時間投標截止時間。
招標人應(yīng)當自收到評標報告之日起3日內(nèi)公示中標候選人，公示期不得少于3日；
招標人最遲應(yīng)當在書面合同簽訂后5日內(nèi)向中標人和未中標的投標人退還投標保證金及銀行同期存款利息。
可以看出，正常情況下，招標動作完成至少需要30天，如果產(chǎn)生質(zhì)疑和投訴，時間無法估計。往往在實踐中，由于時間把握上最容易造成違規(guī)。
六、險源較多
從采購程序可以看出，風(fēng)險的起點在技術(shù)文件，而后才是招標文件。而招標的基本條件要求，招標文件是否以不合理條件排斥潛在投標人／指定品牌產(chǎn)品，這主要是指技術(shù)文件應(yīng)該注意的地方。概括起來招標文件的風(fēng)險點，主要存在三方面問題：一是技術(shù)文件指標設(shè)置有歧視性條款；二是商務(wù)文件，對投標人進行了排斥條款；三是評標方式選擇不合理（綜合評價法和經(jīng)評審的最低評標價法）。
我們再來看一下采購部門存在問題和困惑。一是人員：缺少懂招標知識和技術(shù)的專業(yè)人員，可能導(dǎo)致招標文件和過程的風(fēng)險預(yù)判不足；二是使用單位負責(zé)技術(shù)文件的提出，但往往限定了商務(wù)條款和排他性，致使招標文件涉嫌違法；三、采購部門和使用部門存在自然的矛盾，采購部門認為：法律風(fēng)險、采購程序復(fù)雜、采購時間緊張，而使用部門認為：采購時間長、不能直接買到自己想要的產(chǎn)品、過多的關(guān)注法律法規(guī)的風(fēng)險和采購程序而沒有考慮使用風(fēng)險。
針對目前存在的問題，和招投標工作的風(fēng)險源，建議從以下五方面入手：一是在人員方面，補充專業(yè)人員，加強培訓(xùn)，認真細致地學(xué)習(xí)相關(guān)文件、區(qū)分不同性質(zhì)和不同項目應(yīng)采用的法律依據(jù)。二是在技術(shù)文件審核方面，增加外部專家對技術(shù)文件合法合規(guī)性審核環(huán)節(jié)，減少技術(shù)文件的不合理，大大提供招標文件的合法合規(guī)性。三是在招投標法律法規(guī)、集團以及內(nèi)部制度宣貫方面，爭取做到使用部門能夠理解并支持我們的工作。四是加強溝通方面，縮短采購周期；五在監(jiān)督方面，充分發(fā)揮審計監(jiān)察的作用。
同時，為了維護采購人的權(quán)益并提高招投標工作的順暢，對投標人的失信行為加以約束，2016年8月30日，最高人民法院、國家發(fā)展改革委員會、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、商務(wù)部、國家鐵路局、中國民用航空局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在招標投標活動中對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的通知》（法〔2016〕285號）。限制失信被執(zhí)行人的投標活動，凈化招投標市場。
日前，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，針對違規(guī)經(jīng)營投資問題集中的環(huán)節(jié)，明確了九大方面五十四種需追究責(zé)任的情形，包括固定資產(chǎn)投資。特別值得關(guān)注的是，與招投標相關(guān)若干違規(guī)情形被列為追責(zé)的范圍，在購銷管理方面（兩項），未按照規(guī)定訂立、履行合同；未按照規(guī)定進行招標或未執(zhí)行招標結(jié)果；在固定資產(chǎn)投資方面（兩項）購建項目未按規(guī)定招標；購建項目干預(yù)或操縱招標。
因此，希望在招投標過程中，一定要堅持法律風(fēng)險為首、使用風(fēng)險為后、防范風(fēng)險、加強監(jiān)管，合法合規(guī)的原則，讓招標工作更加陽光、順暢！從心底愛上這份工作。
作者：賀汝芳
