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1999年，美國聯邦索賠法院對一起因最低價投標人未能在政府采購中中標而對采購人提起的訴訟案件作出判決。該案中，采購人認定報價最低的投標人未對招標作出實質性響應，因此將合同授予了報出次低價的投標人。報價最低的投標人提出的起訴未得到法院支持。該案所涉及如何認定投標者未構成實質性響應的問題，可為我國政府采購評審帶來一些啟發。
項目采購需求
該項目的采購人為美國宇航局路易斯研究中心（the Lewis Research Center of the National Aeronautic and Space Administration，現稱戈蘭研究中心，簡稱NASA）。這家研究中心位于俄亥俄州的克里夫蘭。1998年10月9日，采購人發布招標公告，以固定價格合同尋求供應商來投標，以“提供管理、勞務、設備、材料和測試來恢復和修改美國宇航局路易斯研究中心的高壓電力系統”。招標文件包含了投標期限表、評標標準和詳細的服務要求。案件的爭議焦點涉及招標文件第M節的解釋，這一節的內容為“合同授予的評審標準”。第M節確定了三個評標標準：費用、初步計劃及主要設備。
第M節3.2款的相應部分對初步的實施方案的描述為：“供應商應在投標時提交一份初步計劃，以概述其準備如何實現完成合同所要求的主要工作目標。這份計劃應表明項目啟動和完成的日期。供應商中標后，這份初步計劃是確定項目任務實際實施順序的基礎。承包商的初步計劃將供政府確定承包商對本項工作任務的理解及其合理安排工作步驟，以最大程度減少對中心的影響。初步計劃的合理性將在與政府的初步計劃及所有其他投標人的計劃相比較的基礎上確定。”
第M節3.3款提及主要設備時稱：“供應商應在投標時提供其擬制作的符合規格與樣本要求的主要設備的制造商的產品目錄選頁（表明顯著特征）。供應商還應提供數據，說明這些制造商已生產該具體規格的主要設備長達至少20年，且同樣規格的主要設備已為美國的公用事業單位或政府機構成功服務了15年。主要設備指變壓器、斷路器、開關、電纜和轉換器。”
招標文件第L節題為“給采購項目經理的指示、條件和通知”，引用了《聯邦采購條例》（FAR）和《美國宇航局聯邦采購條例補充規定》的大量條款，其中包括《聯邦采購條例》(FAR 52.214-21)中的“商品說明書”(Descriptive Literature)條款。本條款規定：
1．商品說明書指信息（例如選頁、插圖、圖紙、說明書），作為投標的一部分提交。為評審和合同授予的目的，商品說明書需用來確定產品所提供的功能細節，這些細節在招標文件中會被具體描述并構成以下重要要素：（1）設計；（2）材料；（3）配件；（4）性能特點；（5）制造、裝配、施工或操作的方法。這一術語僅包含確定所供應的產品的技術可接受性的必要信息，不包括其他諸如確定潛在供應商的責任能力或設備如何操作與維護的信息。
2．在本招標文件其他地方提出的商品說明書的要求，應明確標識出來，以表明其用于本次提交的目的，同時，還應在投標邀請所要求的投標截止時間內遞交。未能及時提交商品說明書將導致投標被拒絕，除非以信函方式延遲提交的商品說明書執行了招標文件中的延遲遞交、修改和撤回投標的相關條款。
3．未提交表明該產品符合本次招標要求的商品說明書，該投標將被拒絕。
投標與評審情況
截至1998年11月4日，該項目共有7家承包商投標報價。開標在采購合約經理的組織下進行，由項目經理與研究中心高壓電力系統經理分別按照招標文件的三個評審要素——費用、初步計劃和主要設備——對三家報價低的投標供應商進行了單獨評審。本案原告瑞安公司（the Ryan Company）以6,871,900美元的價格成為投標最低價格。而本案第三人查匹公司（The Chappy Corporation）以7,047,400美元成為次低價，伊利湖電公司（Lake Erie Electric）以7,804,785美元成為投標第三個最低價格。
在對初步計劃進行評審的環節，兩位評審人員發現他們無法對瑞安公司進行評審，因為該公司未提交初步計劃。經過審閱，這兩位評審人員認為查匹公司和伊利湖電公司的初步計均可接受。
在對主要設備制造商的可接受性評審中，評審人員按照招標文件對主要設備顯著特征的要求分別評審了投標人遞交的材料，一致認為查匹公司的材料滿足招標文件的所有要求，伊利湖電公司的也可接受，但原告瑞安公司因未提交任何制造商產品目錄選頁而無法進行評審。
1998年11月7日，評審人員將評審結果呈報給合約經理，合約經理認為遞交最低報價的瑞安公司未提交初步計劃和制造商產品目錄選頁，未實質性響應招標。此后，采購人聯系了瑞安公司的副總，告知其這一初步結論。1998年11月17日，瑞安公司的律師給采購人的律師發函，對美國宇航局有關瑞安公司未響應招標的認定表示抗議，認為采購文件所要求的初步計劃和產品目錄選頁是供應商履約能力的問題，而非實質響應的內容，未滿足該兩項要求并不能判定瑞安公司不響應招標。1998年11月23日，美國宇航局律師回函，認為初步計劃的確不構成實質響應的內容，但產品目錄選頁的要求應為實質響應的內容。
1999年1月4日，原告瑞安公司向美國聯邦審計總署（GAO）提交了一份投標抗議書，稱美國宇航局因原告未提交產品目錄選頁而認定原告對投標未作響應是錯誤的。1999年1月19日，審計總署駁回了原告的抗議，因為美國宇航局尚未作出關于原告投標沒有實質性響應事宜的最終決定。1999年1月26日，美國宇航局要求審計總署給出一個原告的投標是否構成響應的不具約束力的書面咨詢意見。對此，審計總署的律師給出口頭咨詢意見，認為原告的投標是非響應的。1999年2月26日，采購合約經理以原告未提交制造商主要設備產品目錄選頁為由，將原告投標作為未響應的投標予以拒絕，當天，查匹公司被授予了該項目的合同。
案件訴訟審理情況
1999年3月5日，原告瑞安公司向聯邦索賠法院提交了抗議文件，啟動授標后抗議程序，希望法院下達禁令并提供救濟，要求被告認可原告的投標構成響應，并終止向查匹公司授予合同。瑞安公司還要求法院進行授標后的調查來決定原告是否構成響應，如果構成，則將合同授予原告。被授予合同的查匹公司遞交了加入訴訟的動議，該動議被許可。被告同意中止履行合同至1999年5月21日。雙方都要求速裁。
經審理，法院認為，響應性（responsiveness）的要求出自法律有關合同應授予符合招標要求的投標的規定。一項投標需在所有實質方面符合招標文件才可認為具有響應性。而履約能力（responsibility）系指投標人完成其所應答的招標中的合同承諾的能力，合約經理只有在肯定某一投標人的履約能力后，才會作出購買或授予其合同的決定。為具備履約能力，供應商應有足夠的資金來源，良好的履約、誠信和遵守商業道德的記錄及必要的組織機構、技能和生產設備。本案中的招標文件引用了《聯邦采購條例》有關商品說明書的標準條款。首先，招標文件明確告知投標人應提交何種商品說明，即主要設備制造商的產品目錄選頁；其次，招標文件告知投標人此信息的目的是用于評審；最后，招標文件明確，未提交商品說明將導致投標被拒絕。因此，招標文件符合《聯邦采購條例》有關規定，可將產品目錄選頁作為實質響應內容。
對于瑞安公司提出的美國宇航局將查匹公司提交的產品目錄選頁認定為構成響應是不公平的、美國宇航局給予瑞安公司和查匹公司不平等待遇的問題，法院認為，在確定采購機構是否武斷地決定響應性問題上，法院應考慮兩個地位相似的投標人是否被區分對待。但本案中瑞安公司和查匹公司并沒有相似的地位，查匹公司提交了商品說明，而瑞安公司未提交。瑞安公司被認定沒有響應并非因為受到不公平待遇，只是因為未提交商品說明來滿足招標文件的要求。
基于上述理由，法院于1999年5月20日作出判決，駁回了原告的訴訟請求。
啟示
本案判決意見涉及諸多政府采購評審中的重大問題，特別是其對于一項投標是否缺乏響應性的認定思路，值得參考。在政府采購評審中，當某供應商的投標報價成為最低投標價時，需關注其是否具有履約能力，以保障采購合同順利進行。無論是認定投標人雖以最低價投標但不構成對招標文件的實質響應，還是認定投標人不具備按最低價履行合同的能力，都應以明確的法律條款和招標文件規定為依據。而本案中，法院對如何區分招標中的響應性要求與履約能力要求提出了自己的看法，為我們以缺乏實質性響應為由否決一項投標提供了借鑒。
另外，本案中，聯邦索賠法院一再強調，以往的判例已充分表明，聯邦采購機構通常可自由選擇與誰簽訂合同，法院只在極端有限的情況下才會干預政府采購程序。除非采購機構的行為是武斷、任性、濫用自由裁量權的，或有其他不合法之處，否則法院不會參與合同履行事宜。這也表明了美國法院介入政府采購糾紛處理的審慎態度。
（焦洪寶 天津外國語大學涉外法政學院）
