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科學的評標辦法和評審規(guī)則，不僅有助于實現(xiàn)招標人的實際需求，更能促進投標人之間公平公正地充分競爭。本文從項目評審邏輯入手，分析招標項目評標辦法及評審環(huán)節(jié)中存在的主要問題，強調(diào)以細化競爭規(guī)則來規(guī)范投標競爭，通過科學設定評審因素、細化評分打分規(guī)則、規(guī)范招標文件、評審分工配合等方式最大程度地避免在投標競爭中出現(xiàn)“逆向淘汰”以及投機取勝現(xiàn)象，促進投標競爭向精細化、專業(yè)化方向發(fā)展。
一、投標競爭規(guī)范化的依據(jù)
（一）理論依據(jù)
市場競爭規(guī)則是國家依法維護各市場主體之間公平競爭，并根據(jù)市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，依法確立的市場競爭行為規(guī)范。其基本內(nèi)容是為相互競爭的各市場主體提供機會均等、公平、公正的競爭機制。違反公平競爭所產(chǎn)生的消極作用是不容忽視的，會使市場競爭機制難以發(fā)揮在優(yōu)化資源配置中的積極作用，會使正常競爭秩序和社會公共利益遭到破壞，削弱競爭對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。這種副作用是競爭自身無法消除的，必須依靠科學的競爭規(guī)則來抑制和消除，使競爭行為規(guī)范化，在規(guī)范競爭中推動市場朝著高水平的專業(yè)化方向發(fā)展。
（二）現(xiàn)實依據(jù)及意義
投標競爭的核心是評標辦法及專家評審。投標人主要圍繞招標文件規(guī)定的評標辦法制作標書，響應招標文件。評標專家依據(jù)招標文件規(guī)定的評標辦法，對投標文件進行比較和評審，從而推薦出中標候選人。評標辦法在很大程度上決定了項目的競爭內(nèi)容，科學的評標辦法及評審，不僅有助于實現(xiàn)招標人的實際需求，更能促進投標人之間公平公正地充分競爭。因此，本文主要從招標項目評標辦法（重點是綜合評價法）及評審的視角，探討如何規(guī)范投標競爭。
二、評標辦法的留白及競爭中存在的問題
（一）法律法規(guī)的留白
根據(jù)《招標投標法》第四十一條、《政府采購法實施條例》第三十四條，以及《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第二十九條的規(guī)定，評標辦法主要有兩種，即綜合評價法（也可以叫綜合評分法或綜合評估法）和最低評標價法。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部87號令）第五十五條，對綜合評分法的價格分值做了范圍性的規(guī)定，即貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%；服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素。
（二）不規(guī)范競爭的現(xiàn)象和問題
投標競爭尤其是公共資源交易領(lǐng)域投標競爭的公平、公正性，社會認可度不高，原因是多方面的，比如有對評分辦法無可奈何的接受，對中標結(jié)果的不認可，對招投標公平、公正性的質(zhì)疑。深究其成因，除了管理和程序性因素外，有兩個關(guān)鍵性因素：一是招標文件的評分標準；二是行使評審權(quán)的專家。評標方法尤其是綜合評價法，在實際應用中存在隨意性、任意性的現(xiàn)象，傾向于為某類投標人量身定做有之、脫離項目實際唯招標人意向制作有之、評分標準過于粗糙影響評審的有之、評審專家打分不負責任甚至帶有傾向性打分有之。
在一些實行綜合評價法的項目評審中，有的投標單位僅以毫厘之差的得分與首選中標單位失之交臂；有的投標單位在投標競爭中以得分大幅度領(lǐng)先的絕對優(yōu)勢中標。如果認為“毫厘之差”是競爭充分的結(jié)果，“大幅度領(lǐng)先”是競爭不充分的結(jié)果，是有失偏頗的。比如，“毫厘之差”中標有時含有很大的幸運因素，只是一位評標專家對該投標單位技術(shù)標打了高分，從而拉高了總得分，使其成為中標的幸運兒。而與此同時，多數(shù)專家普遍打出較高分數(shù)的投標單位就與中標擦肩而過了。
從評標辦法和評審方面看，投標競爭規(guī)則存在不夠精細化的現(xiàn)象，因此有必要去反思競爭規(guī)則本身的公平、公正問題，以及競爭規(guī)則下可能出現(xiàn)的投機行為。
三、以項目評審邏輯，淺析存在的現(xiàn)象和問題
根據(jù)《招標投標法》第四十一條規(guī)定，實行綜合評價法的中標人能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準。在投標競爭中有以下幾個關(guān)鍵問題：依據(jù)什么來評審、評審標準是什么、對什么評審、誰來評審、怎樣評審（怎樣打分、怎樣計算分數(shù)）。這幾個問題環(huán)環(huán)相扣，哪一個環(huán)節(jié)沒有做到位，都可能影響到投標競爭和中標結(jié)果的公平、公正性。
（一）依據(jù)什么來評審
從《合同法》角度來看，招標文件為要約邀請，投標文件為要約，投標文件做出的響應都是基于招標文件的規(guī)定。投標文件響應內(nèi)容大體上可分兩類：一是對商務性條款響應；二是對技術(shù)性條款響應。招標文件中商務和技術(shù)需求明確、契合項目實際是關(guān)鍵性前提條件，這關(guān)系到投標文件響應程度和評標專家評審質(zhì)量。
一份需求不夠明確具體的招標文件，會使投標人不容易準確把握招標人的個性化需求，也會影響評標專家對項目的評審質(zhì)量和對投標文件的比較。這種情況下，投標單位之間的競爭很可能演變?yōu)橥稑藰藭g的競爭，通常投標文件制作得較炫彩、較厚重的容易得高分。當然不可否認，制作優(yōu)秀的標書也蘊含著投標人對項目的理解和響應，而寫到投標文件上的內(nèi)容，有多少能契合項目實際，是招標人真正需要的呢？有多少能夠落實在合同履行過中，受益于招標人的呢？又有多少內(nèi)容僅僅是賺取眼球和高分的紙上談兵呢？
（二）評審標準
綜合評價法的評分標準一般包括商務部分和技術(shù)部分。而商務部分評分是客觀性分數(shù)，除了投標價格分，還包括一些商務性得分項，如業(yè)績、相關(guān)證書、人員組成等。商務性得分項如果設定不合理，很可能會直接拉開投標單位的得分差距，如過多分值的證書得分項，不同類別、等級的資質(zhì)得分項，過多分值的業(yè)績得分項。甚至設定不符合法律法規(guī)精神的得分項，如以投標單位注冊資本金大小而劃分不同等級進行加分。這些做法在一定程度上背離了投標競爭的實質(zhì)，即圍繞項目的實際需求來競爭。
技術(shù)評分因素和打分細則過于粗糙或者過于細化，都不利于投標單位公平、公正地競爭。技術(shù)要求描述不清晰、評分標準過于寬泛，會使投標競爭處于“粗放型”的競爭狀態(tài)，評標專家評審中發(fā)揮的主觀性空間過大，評審結(jié)果的客觀、公正性較低。同樣，過于細化，會使得評分標準欠缺彈性，評標專家發(fā)揮專業(yè)特長空間過小，可能會誘使投標單位采取迎合性應標的投機行為。
（三）對什么評審
《招標投標法》第四十條規(guī)定，評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較。《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第十七條規(guī)定，評標委員會應當根據(jù)招標文件規(guī)定的評標標準和方法，對投標文件進行系統(tǒng)地評審和比較。
根據(jù)上述規(guī)定，對投標文件評審的規(guī)則是評標標準和方法；評審工作就是對投標文件進行系統(tǒng)的評審和比較。其中評標標準前面已述及，評標方法是指運用評標標準評審和比較投標文件的具體方法，主要包括最低評標價法和綜合評價法。
如何確保評標委員會切實做到對投標文件進行系統(tǒng)的評審和比較？首先要有可比性。這一點不僅受招標文件需求合理和明確程度的影響，還受評審標準合理、合法、科學性程度的影響，與投標文件的響應和制作也相關(guān)。其次要能夠比較、便于比較。這一點與評標專家的專業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)直接相關(guān)。在實際工作中，可把便于系統(tǒng)地評審和比較作為促進提高評標效率和公平、公正性的主要抓手。比如，可從改善標書制作方面著手，在一些項目中，投標單位制作的技術(shù)標書厚達幾百頁甚至上千頁，即使投標家數(shù)不太多，評標專家要對投標文件進行系統(tǒng)的評審和比較，恐怕也是不現(xiàn)實的，評審只是流于形式。還可以從優(yōu)化評標系統(tǒng)上著手，在電子評標系統(tǒng)中，如果沒有多窗口投標標書對比評審系統(tǒng)，或者沒有實時調(diào)取招標文件和投標文件對比功能，那么評標專家對投標文件系統(tǒng)地評審和比較，就會存在一些不便。
（四）誰來評審
《招標投標法》第三十七條規(guī)定，評標由招標人依法組建的評標委員會負責；評標委員會由招標人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家組成。根據(jù)此條款，評標專家主要分為技術(shù)和經(jīng)濟專家。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部87號令）第五十五條第四款規(guī)定，評標時，評標委員會各成員應當獨立對每個投標人的投標文件進行評價，并匯總每個投標人的得分。
在實行綜合評價法的項目中，評標委員會在進行商務標和技術(shù)標評審時，評標專家在評審中是否區(qū)分類別分工評審，缺少規(guī)范性的規(guī)定。實行綜合評價法的項目，如果商務標專家也參加技術(shù)標的打分，是否合理、妥當，也是值得探討和分析的。常言道，術(shù)業(yè)有專攻，因此要考慮到商務標專家是否具有專業(yè)經(jīng)驗以及對評審項目專業(yè)技術(shù)的認知、評判水平；更要考慮到招標項目評分中的技術(shù)要求高低以及評審項目所屬專業(yè)類別的問題。
（五）怎樣評審
在體育競賽中，為了促進競賽的公平,決出真正的強者，會從規(guī)則設定上來防范投機行為。比如團體競賽增加局數(shù)；再比如個體競賽，有七位以上的奇數(shù)裁判員打分，并且刪除掉一個最高分和一個最低分，再進行加總。
當然，每個行業(yè)都有不同的競爭規(guī)則，但理念是相同的，即促使競爭更公平、更公正，促進行業(yè)良性發(fā)展，選出真正的優(yōu)者。目前在招投標領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章層面，評審中打分以及如何計算分數(shù)尚無相關(guān)的具體規(guī)定。在實踐中不乏存在利用評分規(guī)則投機的現(xiàn)象，比如在評審中采取明顯偏向的打分，直接影響了中標結(jié)果，破壞了投標競爭的公平、公正性。
四、規(guī)范化競爭的方向性思考
（一）一定預算下的通用技術(shù)產(chǎn)品和服務招標采購方向：“互聯(lián)網(wǎng)+”電子商城采購
《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第三十條規(guī)定，經(jīng)評審的最低投標價法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標準或者招標人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標項目。在“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購的新形勢下，基于在線商城采購的交易平臺逐漸成形，并發(fā)展完善。對一定預算限額下的通用技術(shù)、性能標準的產(chǎn)品和服務，招標采購人可以通過線上直接選擇供應商。招標采購人也可以通過商城平臺發(fā)布需求，供應商通過直接報價或者通過多次競價，由系統(tǒng)自動完成交易，無須經(jīng)評審。
從可行性上而言，這類產(chǎn)品和服務標準統(tǒng)一，技術(shù)相對成熟，價格相對透明。在既定預算約束下，招標采購人通過電子商城進行多種商品的比選、單項批量采購議價、發(fā)起競價采購等，可以滿足招標采購人對商品品牌、性能的偏好需求，引導采購人在既定預算下理性采購、合理采購。從效益性上而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”電子商城采購，首先是簡化了招標采購的環(huán)節(jié)，節(jié)省了評審費用和人力成本；其次有助于投標企業(yè)在透明化平臺上有序競爭。
（二）對規(guī)范綜合評價法中評審因素及評審的思考
1．以規(guī)范為基礎，科學制定評審因素
適用綜合評價法項目很多，有工程施工、監(jiān)理、設計以及種類繁多的貨物招標采購項目。有一些項目，如工程施工類、監(jiān)理類以及安全生產(chǎn)生活設備和專用設備，有國家通用或強制的技術(shù)規(guī)范標準，還有一些招標采購項目，尚沒有國家通用或強制的技術(shù)標準。
有國家通用或強制技術(shù)規(guī)范標準的，以此為基礎，制定示范性的通用技術(shù)標和商務標以及其他評審因素，以引領(lǐng)各個行業(yè)招標采購的規(guī)范化。根據(jù)不同招標項目的個性特點，招標人可在招標文件中制定適應項目個性化需求的評審因素。
對于尚沒用國家通用或強制技術(shù)規(guī)范標準的，可參照和企業(yè)標準、市場競爭規(guī)范，制定示范性招標項目通用評審因素。
2．通過專業(yè)化的行業(yè)招標采購協(xié)會，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展
專業(yè)行業(yè)協(xié)會的示范性招標采購工作，以及科學精細設定評審因素及評審規(guī)則，有助于招標項目公平、公正。專業(yè)行業(yè)協(xié)會不僅可以引領(lǐng)企業(yè)有序競爭和良性競爭，更重要的是可以促進各大行業(yè)招標管理專業(yè)人才的成長和發(fā)展。特別是公共資源交易市場的招投標，更需要有規(guī)范化的導向，以落實社會主義市場經(jīng)濟公平正義的價值理念，落實國家的行業(yè)發(fā)展政策，提升行業(yè)綜合實力。
專業(yè)化的行業(yè)招標采購協(xié)會，也是當前市場需要的“供給側(cè)”。它可以避免因行政機關(guān)發(fā)起而出現(xiàn)的權(quán)力和利益的交織問題，也區(qū)別于市場主體自發(fā)而帶來的盲目性和無序性，從而引發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。
3．科學精細設定打分規(guī)則
除了規(guī)范化設定評審因素和行業(yè)協(xié)會的引領(lǐng)，還要細化評分打分的規(guī)則。比如項目評審分工配合的問題，再比如技術(shù)標由哪些專家來打分、怎么打分、怎么算分。只有做好這些工作才能最大程度地避免在投標競爭中出現(xiàn)“逆向淘汰”以及投機取勝中標的現(xiàn)象。怎樣設定打分規(guī)則，才能促進投標競爭向精細化、專業(yè)化方向發(fā)展，讓中標人贏的理所當然，讓未中標人輸?shù)男姆诜@是深化招投標市場建設必須面對的課題。
對此，筆者有一點想法，并希望拋磚引玉。對評分因素設定，可根據(jù)項目需要設定行業(yè)通用需求和項目個性化的技術(shù)和商務等需求，技術(shù)標評分標準要“剛?cè)岵保_保專家打分時既有統(tǒng)一的參考依據(jù)，又能充分發(fā)揮自身專業(yè)技術(shù)特長。對于細化打分規(guī)則，比如技術(shù)標打分可以采取去高去低后再加總?cè)∑骄嬎阃稑藛挝坏梅郑换蛘咴谠u分辦法中設定技術(shù)打分的合理差異區(qū)間，只有打分在合理差異性區(qū)間內(nèi)時，才進入有效評分。
作者：李芳俠，汪毅俊（蕪湖市公共資源交易中心）
